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运输航空急救与通航急救缺乏有效衔接!我国航空急救体系普遍以通航为主体
发布时间:2021-09-15 19:19:52 | 浏览次数:


一、建立“辐射全球、服务全国”的航空应急救援体系的紧迫性 当前世界范围内的各类重大突发事件频繁爆发,这些“黑天鹅”或“灰犀牛”式的自然灾害(2011年非洲干旱、2018年四川汶川大地震等)、事故灾难(2011年福岛核泄漏、2014年马航MH370失联、2021年苏伊士运河堵船事件等)、社会安全事件(2015年也门内乱、2020年纳卡冲突等)和公共卫生事件(2003年SARS疫情、自2019年至今的全球新冠肺炎等)已成为需要全球共同应对的重大挑战,这些重大突发事件一方面要求中国自身责无旁贷地肩负起保护海外中国公民、组织和机构安全和权益的重大责任,提供海外撤侨、紧急排险、应急医疗等各类国家涉外应急救援职责,另一方面,作为负责任的联合国安理会常任理事国和世界第二大经济体应担当国际人道主义救援职责和义务。 在全球新冠肺炎疫情盛行的背景下,联合国世界粮食计划署依托全球快递货运航空枢纽,构建了由全球应急枢纽(中国广州、比利时列日、中东迪拜)和区域应急枢纽(埃塞俄比亚、加纳、南非、马来西亚、巴拿马和阿联酋等国)两级枢纽所组成的全球人道主义应急网络,其中应急枢纽主要提供战略性采购和库存整合服务以及支持人道主义救援物资运转。显然,我国在全球人道主义应急网络中还应充当更为关键枢纽节点作用。 总体而言,在从全球人道主义应急救援和紧急保护海外中国人安全和权益等双重角度来看,建立“覆盖全国、辐射全球“的国家应急救援体系势在必行。而从推动国内国际双循环相互促进的国际经济格局来看,顺应服务于“一带一路”倡议和中国外向型经济快速发展的需求,构建 “立足国内,通达全球“的国际快速航空货运体系也是当务之急。


二、我国国家航空应急救援体系面临的问题


当前我国建立健全国家应急救援体系尚面临不少问题:


一是通达时间和通达范围有限。《国家综合立体交通网规划纲要》提出的“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”是日常通用常态化的、大众化的和基础性的,而从应急救援需求角度来看,民航作为承担运输第一应急驰救力量的公共交通平台,必然承担着国内外突发事件应急处置和紧急驰援的主职责,另外我国的国际综合应急救援能力尚有待提升,以满足中国国际救援队快速输送、海外受援人员快速撤离、救援物资的快速进出口等诸多业务,由此亟待构建以航空运输方式为主体、时空通达目标更为紧迫的全球型国家应急救援枢纽体系;

二是运输航空应急救援与通用航空应急救援缺乏有效衔接,目前我国的航空应急救援体系普遍是以通用航空为主体,这种航空救援体系具有基础性、灵活性和区域性特征,但还应充分发挥运输航空在中远程运输、国际运输、大规模运输、大容量运输中的战略投送能力和作用;


三是西部地区的国家航空应急救援体系缺失或有待完善,根据我国“东部密集,西部稀疏”的交通运输网络特点,在胡焕庸线以西的边远地区航空应急救援体系应以运输航空为骨干、通用航空为基础,紧密衔接高速公路和铁路网络,以实现边远地区应急救援全覆盖的这一基础性通达目标;


四是专业性的航空应急救援标准规范缺失,例如我国东部沿海机场或滨水机场数量已有不少,但水上应急救援规范标准缺失,以至海上救援力量配置和实训操作缺少规范化的专业技术指导。

三、全球型国家航空应急救援体系布局规划思路


3.1 指导思想以满足全球人道主义救援和保护海外中国人安全与权益需求为宗旨,以服务于“一带一路”倡议和国际国内双循环相互促进为目标,依托《国家综合立体交通网规划纲要》中所确定的综合立体网骨架和交通枢纽集群,以航空运输方式为第一应急救援力量,通过运输航空实现国际救援、中远程救援和大规模救援,通过运输航空和通用航空以及高速铁路、高速公路的结合实现国内救援、中近程救援和边远地区救援,最终构建以运输航空为骨干网络、以通用航空为基础网络,由运输航空和通用航空共同组建完善的国家航空应急救援体系,并成为国家应急救援体系中的重要组成部分和首要响应力量。 


3.2通达目标国家航空应急救援体系应构建“全球、全国、区域和地区“四重空间层次的时空通达圈,最终实现“国土全覆盖、全球可通达”目标。其中全球层次是构筑国际远程运输12-24小时、国际中近程运输4-12小时驰救的时空通达圈;全国层次是构筑2-4个小时驰救国内主要区域的运输航空时空通达圈;区域层次是构筑1-2小时运输航空与通用航空相结合驰救的时空通达圈;地区层次是构筑以通用航空为主体0.5-1小时的时空通达圈。 


3.3 基本原则(1)“多规融合、多管齐下”原则。为了满足各类应急救援功能的需求,应加强国家安全生产、医疗、消防、航空、海上等各类专项应急救援规划的有机衔接。应急救援体系的规划建设应充分整合利用社会应急资源,统筹协调应急管理部、卫健委、交通部、林业局等相关部委专业救助队以及公安、武警、海警等强力部门的专业救助队伍。 (2)“客货兼顾,内外兼济”原则。应急救援布局体系应确保受援人员的安全撤离和救灾物资的及时输送,即可重点保障国内应急救援的全覆盖,也能快速响应国际应急救援的需求。 (3)“多式联运,互联互通”原则。应急救援体系应实现运输航空与通用航空结合、航空运输与其他交通方式结合,共同保障应急救援体系的快速反应、高效运转航空应急救援体系的布设应重点实现全国范围内、在有效驰救时间内保障应急救援力量的快速通达,保证救援行动的及时有效。 (4)“分级分区、协同合作”原则。民航区域行政管理分区与应急管理部的区域应急救援分区相互衔接,六大区域机场群与六大国家区域应急救援中心的布局相互兼顾,推动应急枢纽进行分层级、分类别和分区域的科学布局,以实现驰救时间的充分保障、通达范围的全面覆盖。 (5)“军民融合、平战结合“原则。各级应急枢纽和实训基地及应急救援队伍要求平时演练和应急处置相结合,做到”平时演练到位,实战处置得当“;落实军民融合国家发展战略,推动军队全球战略投送能力与国家全球应急救援能力相互匹配,军队战略投送机队与运输航空应急机队互为依托,军用后勤保障基地与民用应急枢纽托相辅相承。 


3.4布局方案为了在全球框架下和全国范围内响应重大突发事件的应急救援,国家综合应急救援枢纽体系应由全球航空应急枢纽、区域航空应急枢纽和国家区域应急救援中心所共同组成。 全球航空应急枢纽为国际航空枢纽或专业货运航空枢纽,主要以提供全球特大突发事件的应急救援服务为主,它是国际受援地与国内应急救援输出地之间的指挥调度和应急承运枢纽,优先满足于海外中国人员和物质的安全和权益保障的应急驰救,并兼顾满足全球人道主义的应急救援需求。全球应急枢纽通常包括国际航空救援基地、国际物质储备调运基地和综合实训基地以及快速应急救援力量。我国在首都北京及全国沿边、沿海地区布局七大全球应急航空枢纽,以与五大洲之间进行人员和物资的快速往来。 区域航空应急枢纽为国际航空枢纽或区域航空枢纽,主要是以提供全国各大区域多灾种、重大突发事件的应急救援服务为主,它具体包括区域航空救援基地、区域物质储备调运基地、单项实训基地以及快速应急救援力量,区域航空应急枢纽根据民航地区管理局的行政区划及六大区域机场群的布局。 国家区域应急救援中心则是应急管理部在全国布局用于应对特别重大突发事件的六大区域性综合应急救援基地。以通用航空运输救援为主体的国家区域应急救援中心与以运输航空救援为主体的区域航空应急枢纽相互支撑,协力提升应急救援人力、物资的运输效率,系统应对各种安全风险和突发事件,共同为区域应急救援提供快速响应服务,充分发挥应急救援的区域辐射能力(图1)。




 图1:国家应急救援枢纽布局体系方案示意图

国家航空应急救援体系由应急管理部为主导、以民航局为辅佐的管理体制架构,依托《全国民用机场布局规划(2017)》中国家机场体系的规划建设,充分考虑与高速铁路、高速公路等其他交通方式的衔接,并与全国应急医疗救援体系、交通部海上救助体系、公安警用救援体系、森林防护体系等其他专业航空救援体系的相互衔接,加强通用航空短途运输服务网络和运输机场通用航空基地建设,通过运输航空和通用航空的有机融合以及通用机场与运输机场高效衔接,形成“全球航空应急枢纽-区域航空应急枢纽-国家区域应急救援中心”联动的国家航空应急救援枢纽群系统,建立“7+8+6”三级航空应急救援综合基地结构,最终构建“辐射全球、覆盖全国、功能完善、分区划片”的国家航空应急救援网络体系(表1)。



 表1 国家应急救援枢纽布局体系方案


四、实施举措


4.1建立以民航运输为主平台的全球型国家航空应急救援体制

当前应急指挥部和民航局已经签署了应急联动工作机制协议,建立了体系共建、信息通报、协同应急、力量建设和工作联络等相关机制。这一机制保障了应急决策、信息共享、资源调度以及救援行动等诸多方面的协同联动,以实现跨区域、跨部门的协同联动,提高区域内应急协同能力,建立力求“人员伤亡和财产损失最低、应急救援资源共享最优和协同运行效率最高”的协调体制机制。在国家航空应急救援体系中,以应急管理部为牵头单位,民航局为航空应急专业指挥单位,要充分发挥公安、消防、医疗、通信、交通、应急指挥中心等多个救援力量的优势,并与海关、边检等口岸管理部门签署特定情况下的人员、物资快速进出境的应急通关协议,明确各参与单位在航空应急救援指挥机制中的角色定位,发挥其主观能动性。建议应急管理部牵头建立全国航空应急救援指挥平台,提高航空应急救援的协同互助,并建立第一快速反应体制机制,对突发事件进行第一时间的判断、启动应急响应。在考虑航空安全救援事故的类型和强度的基础上,进一步完善事故灾难和自然灾害分级应对制度,由应急指挥平台根据应急响应等级在第一时间启动相应应急预案,提供应急救援机制。 


4.2 建立民航与应急管理部协同的应急救援指挥运行总体架构 

由于救援事故突发的不确定性较大,往往需要多个区域内的多个政府部门组织或参与应急处置和协同救援,以实现救灾所需的信息通报与资源识别和权力配置等工作。显然建立各级、各地、各专业体系高效协同、相互衔接的应急救援指挥运行体系将是决定应急救援行动能否成功完成的关键。在该体系中,各政府部门之间不仅具有层次划分上的组织关系,还有横向组织之间的指挥权力、资源信息、应急组员的流动。在应对重大突发事件的国家航空应急指挥体系架构中,主要包括应急管理部应急救援指挥体系和民航应急救援指挥体系两部分所组成,两部局根据应急联动工作机制协议、突发事件性质和类型实现“主+辅”模式的应急指挥体系结构(图2)。如果发生非航空类的突发事件,由应急管理部及其所属国家区域应急救援中心发出应急响应,并根据事故类型和事故等级判断是否需要启动应急救援航空枢纽,再由应急管理部应急指挥中心及其下属机构向民航局运行监控中心及其下属机构启动应急联动工作机制。若发生航空安全事故,由民航局及其所属机构牵头组织航空应急救援,应急管理部及其所属机构则配合调度当地公安、消防、医疗其他专业救援力量进行协同救援。


4.3加快航空应急救援枢纽布局建设和规范标准建设 国家应急管理部2019年出台了《应急救援航空体系建设方案》,明确了航空应急救援主要担负国际援助八项任务。鉴于航空枢纽在国际应急救援体系中的核心作用,建议由应急管理部和民航局结合联合编制《国家航空应急救援枢纽体系布局规划》,为我国的全球航空应急救援体系建立健全以及空中应急救援力量建设提供切实可行的发展架构、指导方针和建设时序。该规划内容可主要包含全球和区域航空应急救援基地的布局、航空应急救援指挥体系的规划建设、航空应急救援体系的运行模式、应急救援人才培养和设施设备建设以及专业应急救援培训体系等。为了应对各种重大突发事件,结合全球和区域航空应急救援基地的规划建设,建立健全各类事故航空应急救援和处置的规范标准,可以有效提高事故救援的时效性。例如,当前我国海上机场应急救援标准规范缺失,需要从海上专业救助设备、专业救援人员、海上救援培训等诸多方面予以明确规定。 


4.4 加强国家航空安全应急救援实训体系建设


4.4.1 加快机场应急救援实训基地的布局和建设为加强应急救援队伍处理突发事件能力,需要在国家层面建立健全民用机场应急救援实训体系,在考虑民航地区管理局的行政区划基础上,结合国家区域应急救援中心、国家医疗中心、森林航空消防基地、海上救助基地、城市警用直升机基地以及解放军武警部队的武航基地等专业救援基地或保障基地的布局,科学合理谋划机场应急救援实训基地的布局和建设。根据机场所能提供的最大应急救援资源,机场应急救援实训基地可分为综合实训基地和单项实训基地两类。综合实训基地的选择多为消防救援等级为9级或10级的枢纽机场,单项实训基地主要通过各种训练项目有针对性地提高航空应急救援力量的专业性,可根据不同类型的应急救援状况在全国有针对性地布设在特殊条件频发的机场,实现航空应急救援体系全覆盖、训练科目全覆盖。依托六大机场群,结合国家区域应急救援中心,坚持“全国一盘棋”和“大机场集中训练、小机场轮换训练”的原则进行总体布局。 


4.4.2 加快航空应急队伍的实训和轮训力度以实现各机场全员培训和全科目、全天候实训为总体目标,以建立三级培训基地为基本原则,建立全球航空应急救援枢纽、区域航空应急救援枢纽以及国家区域应急救援中心的三级培训基地。大规模、全科目、全要素的航空应急救援综合演练主要在各大区域范围内的全球或区域航空应急救援枢纽以及国家区域应急救援中心定期举办,并可采用数字化演练虚拟平台(机场应急救援虚拟演练平台)和实训演练(真火模拟系统)相结合,根据应急演练结果考虑航空救援参与度,完善民航与其他各应急部门间的协调机制,以提高应急指挥协调流畅度。中小机场的单项航空应急救援科目可在省级机场集团辖区范围内进行轮训,以保障全国各地机场能够因地制宜地实现综合性和针对性的应急救援训练,并确保应急救援设施设备资源得以优化配置。各大机场定期组织应急救援队伍在各综合实训基地进行轮训,奉行“定期区域大训、常期省级小训”的训练安排,实现特定事故场景模拟的应急救援训练科目的全覆盖、所有机场救援队伍实训化、专业装备器械实操化、实训任务的常态化和定期化。

 

4.4.3 加强特殊机场单项训练科目的配置当前我国240多个运输机场和300多个通用机场分布广泛,其中地处地势复杂、气候多变和净空条件差等诸多不良条件的特殊机场为数不少,但我国针对上述特情的专业性应急救援训练科目不齐全、不完善,显然鉴于我国航空救援事故类型的复杂多样,有待建立健全专业性的单项实训基地,以针对各种不同事故类型进行专业性航空应急救援科目训练。显然,依托航空应急救援枢纽集群,建立针对不同救援事故类型进行单项科目应急救援实训体系势在必行。为此要加快建设单项地救援培训基地,为各类单项实训基地有针对性地配置设施设备,根据各地不同气象条件、地质条件、地形地貌条件和机场环境条件以及反恐安防等特殊要求,合理布局专业性的单项应急救援实训基地,以使国家航空应急救援体系更为功能齐全、系统全面,如在广州、杭州、厦门等台风多发地布设针对台风天气导致的灾难事故所需的针对性航空安全应急救援科目,并该实训基地配备冲锋舟等专业的抗台风救援设施设备。

来源:《国际航空》

 
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